吳霄天 韋志林
一、數(shù)據(jù)領(lǐng)域新問題：政務(wù)數(shù)據(jù)違規(guī)經(jīng)營收費
近日，審計署發(fā)布《關(guān)于2023年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》（下稱“報告”）。此次報告將“利用政務(wù)數(shù)據(jù)牟利成為新苗頭”列為重點通報問題之一。其中具體提到，4個政府部門所屬7家運維單位未經(jīng)審批自定數(shù)據(jù)內(nèi)容、服務(wù)形式和收費標準，依托13個系統(tǒng)數(shù)據(jù)對外違規(guī)收費2.48億元。政務(wù)數(shù)據(jù)作為國家的重要資源，蘊含著巨大的社會和經(jīng)濟價值，應(yīng)當在合規(guī)邊界內(nèi)對數(shù)據(jù)進行開發(fā)利用，避免政務(wù)數(shù)據(jù)的濫用和不當牟利行為發(fā)生。
國家信息中心大數(shù)據(jù)發(fā)展部、中國軟件測評中心等機構(gòu)在2024年5月發(fā)布的《全國公共數(shù)據(jù)運營年度發(fā)展報告（2023）》認為，政務(wù)數(shù)據(jù)屬于公共數(shù)據(jù)的范疇，其流通交易受到中央及各地方對公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用相關(guān)法規(guī)及政策文件的約束�！蛾P(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）要求“探索用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用”。從報告所涉政務(wù)數(shù)據(jù)問題而言，公共數(shù)據(jù)有償利用的條件設(shè)置與審查審批成為公共數(shù)據(jù)有序開放路徑建構(gòu)的重點內(nèi)容。在加快建設(shè)數(shù)據(jù)要素市場的背景下，如何保障包括政務(wù)數(shù)據(jù)在內(nèi)的海量的公共數(shù)據(jù)“供得出”“流得動”“用得好”，也被視為激活數(shù)據(jù)要素價值必須回答的問題。結(jié)合報告內(nèi)容，審批機制、數(shù)據(jù)內(nèi)容、服務(wù)形式與收費標準是公共數(shù)據(jù)市場化利用規(guī)則中應(yīng)當關(guān)注的要點。這就需要搭建公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品從供給、開發(fā)利用到市場交易全鏈路的合規(guī)路徑，尤其是公共數(shù)據(jù)利用的審查審批、信息披露、規(guī)范定價與收益分配等要求的落實與審查，系公共數(shù)據(jù)合規(guī)路徑構(gòu)建的重點。
二、公共數(shù)據(jù)利用的合規(guī)要求
（一）審查審批
公共數(shù)據(jù)的市場化利用包括兩種方式：其一是推動用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)普遍開放，其二是在確保公共安全和個人隱私的前提下，探索用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)以“可用不可見”等形式在相關(guān)主體授權(quán)下開發(fā)利用。此次審計署披露的政務(wù)數(shù)據(jù)違規(guī)牟利問題，為如何規(guī)范公共數(shù)據(jù)的開放和授權(quán)運營敲響了警鐘，尤其是公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運營中存在多個環(huán)節(jié)，應(yīng)當核查各環(huán)節(jié)合規(guī)要求是否落地執(zhí)行，這需要科學可信的審查審批機制以從程序?qū)用婵刂乒矓?shù)據(jù)利用風險。授權(quán)運營的依據(jù)、運營數(shù)據(jù)的范圍、運營模式、定價、收益分配、數(shù)據(jù)安全等，是擺在當前的主要合規(guī)治理問題。公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的全流程均需依法依規(guī)進行，若脫離程序法治的軌道，將難以避免地導致公共數(shù)據(jù)的濫用，甚至侵害公民個人隱私、社會公共利益。
目前，全國已有多個省、市提出了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的程序要求，各地應(yīng)按照相應(yīng)程序要求利用公共數(shù)據(jù)。以《上海市數(shù)據(jù)條例》為例，要求“市政府辦公廳應(yīng)當組織制定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營管理辦法，明確授權(quán)主體，授權(quán)條件、程序、數(shù)據(jù)范圍，運營平臺的服務(wù)和使用機制，運營行為規(guī)范，以及運營評價和退出情形等內(nèi)容。”
（二）信息披露
在信息披露方面，公共數(shù)據(jù)的合規(guī)流通要求確保數(shù)據(jù)交易的透明度和可追溯性，這對于維護市場秩序、保護數(shù)據(jù)主體權(quán)益以及增強數(shù)據(jù)交易各方的信任至關(guān)重要。具體而言，公共數(shù)據(jù)信息披露應(yīng)至少包括以下幾個關(guān)鍵因素：一是數(shù)據(jù)來源。明確公共數(shù)據(jù)的來源與方式，包括數(shù)據(jù)的生成和收集，確保數(shù)據(jù)來源的合法性。二是數(shù)據(jù)內(nèi)容。通過明確公共數(shù)據(jù)類型、范圍、更新頻率等數(shù)據(jù)內(nèi)容，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品標準化。三是服務(wù)形式。明確公共數(shù)據(jù)對外提供的具體服務(wù)方式。四是交易條件。公開數(shù)據(jù)公共數(shù)據(jù)交易的定價依據(jù)、價格、支付方式等交易條件，確保交易過程的透明性。
（三）規(guī)范定價
數(shù)據(jù)二十條明確“支持探索多樣化、符合數(shù)據(jù)要素特性的定價模式和價格形成機制，推動用于數(shù)字化發(fā)展的公共數(shù)據(jù)按政府指導定價有償使用。”財政部《關(guān)于加強數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的指導意見》提出公共數(shù)據(jù)定價的思路，要求“探索建立公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)政府指導定價機制或評估、拍賣競價等市場價格發(fā)現(xiàn)機制。”“開展公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值評估時，要按照資產(chǎn)評估機構(gòu)選聘有關(guān)要求，強化公平、公正、公開和誠實信用，有效維護公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)權(quán)利主體權(quán)益。”綜上，公共數(shù)據(jù)定價主要采用政府指導定價及資產(chǎn)評估的方式開展。
關(guān)于政府指導定價機制的建設(shè)，2023年12月，國家發(fā)展改革委價格司會同國家數(shù)據(jù)局籌備三組召開座談會，聽取相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍涌旖⒔∪瞎矓?shù)據(jù)要素特性的價格形成機制，推動用于數(shù)字化發(fā)展的公共數(shù)據(jù)按政府指導定價有償使用等工作的意見建議，并提出下一步將會同有關(guān)方面，加快研究建立公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)價格形成機制。
公共數(shù)據(jù)價值評估可參考中國資產(chǎn)評估協(xié)會在2023年9月印發(fā)的《數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估指導意見》，其中明確了影響數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值的四項因素——成本因素、場景因素、市場因素、質(zhì)量因素，并基于此提出收益法、成本法、市場法三種基本評估方法。程序上，公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值評估應(yīng)委托有資質(zhì)的資產(chǎn)評估機構(gòu)及資產(chǎn)評估專業(yè)人員。
（四）收益分配
數(shù)據(jù)二十條提出，按照“誰投入、誰貢獻、誰受益”原則，著重保護數(shù)據(jù)要素各參與方的投入產(chǎn)出收益，依法依規(guī)維護數(shù)據(jù)資源資產(chǎn)權(quán)益，探索個人、企業(yè)、公共數(shù)據(jù)分享價值收益的方式。財政部《關(guān)于加強數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的指導意見》提出，“探索公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)收益按授權(quán)許可約定向提供方等進行比例分成，保障公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)提供方享有收益的權(quán)利。”
從產(chǎn)業(yè)實踐來看，區(qū)域內(nèi)公共數(shù)據(jù)利用涉及公共管理和服務(wù)機構(gòu)、數(shù)據(jù)來源方、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營機構(gòu)、產(chǎn)品開發(fā)機構(gòu)、交易流通機構(gòu)等多個主體，呈現(xiàn)出多主體參與、橫縱交叉的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用后的收益分配需在政府主導下，通過政策引導、法規(guī)要求及各方簽署的協(xié)議進行明確。
三、上海數(shù)據(jù)交易所保障公共數(shù)據(jù)合規(guī)利用
目前，已有部分地區(qū)引導或要求公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品進行場內(nèi)交易。公共數(shù)據(jù)合規(guī)利用需要公共管理和服務(wù)機構(gòu)、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營機構(gòu)和數(shù)據(jù)交易機構(gòu)共同構(gòu)建，其中公共管理和服務(wù)機構(gòu)享有公共數(shù)據(jù)的持有權(quán)、使用權(quán)；公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營機構(gòu)負責公共數(shù)據(jù)運營體系的搭建，將公共數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為有價值的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，落實公共數(shù)據(jù)經(jīng)營權(quán)；上海數(shù)據(jù)交易所構(gòu)建完善的數(shù)據(jù)流通交易體系，提供公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記、合規(guī)評估、掛牌、交易撮合、簽約等服務(wù)。通過該體系可保障公共數(shù)據(jù)流通合規(guī)，有效探索公共數(shù)據(jù)利用的實踐路徑。
（一）審核機制
上海數(shù)據(jù)交易所推出數(shù)據(jù)交易制度規(guī)范體系，不斷健全數(shù)據(jù)交易審核流程，通過程序合規(guī)的審核機制保障公共數(shù)據(jù)利用合規(guī)。進一步而言，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營主體在完成公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)之后，可在符合上海數(shù)據(jù)交易所制度流程的要求下完成公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的掛牌上架，以最大限度上保障公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品流通利用的安全可控。
（二）數(shù)據(jù)產(chǎn)品化服務(wù)
上海數(shù)據(jù)交易所推動數(shù)據(jù)產(chǎn)品標準化工作，通過可交易數(shù)據(jù)產(chǎn)品說明書等一攬子規(guī)范工具錨定數(shù)據(jù)內(nèi)容。可交易數(shù)據(jù)產(chǎn)品說明書是上海數(shù)據(jù)交易所在推動數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易過程中，為了規(guī)范交易行為、保護交易各方權(quán)益而制定的規(guī)范性文件，旨在引導、促進數(shù)據(jù)產(chǎn)品的標準化。
另外，服務(wù)形式的類型化是確保以公共數(shù)據(jù)為標的開展市場化活動的規(guī)范基礎(chǔ)。通過科學拆分數(shù)據(jù)產(chǎn)品、數(shù)據(jù)交付形式等要素，上海數(shù)據(jù)交易所可以為公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品服務(wù)形式提供規(guī)范化路徑支撐。
（三）價格形成機制
上海數(shù)據(jù)交易所結(jié)合數(shù)據(jù)二十條要求，分析公共數(shù)據(jù)的公共產(chǎn)品屬性，基于公共數(shù)據(jù)流通的一般路徑建立公共數(shù)據(jù)流通價值鏈模型，研究公共數(shù)據(jù)在不同路徑下的流通效果，構(gòu)建以成本（Cost）——場景（Scenario）——監(jiān)管（Regulation）為中心的CSR價格機制模型，為公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品價格形成機制提供保障，通過科學的定價規(guī)則形成規(guī)范的收費標準。
（四）信息披露功能
在信息披露方面，上海數(shù)據(jù)交易所制定了《上海數(shù)據(jù)交易所數(shù)據(jù)產(chǎn)品信息披露規(guī)范（試行）》，并適用于在上海數(shù)據(jù)交易所直屬數(shù)據(jù)交易平臺從事數(shù)據(jù)交易與相關(guān)服務(wù)的信息披露事宜。規(guī)范要求包括公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易的數(shù)據(jù)交易參與方提供和披露的信息應(yīng)當真實、準確、完整、及時，不得有虛假記載、誤導性陳述或重大遺漏，包括應(yīng)當從主體合規(guī)、安全能力、數(shù)據(jù)來源與可交易性四個層面披露相關(guān)數(shù)據(jù)產(chǎn)品合規(guī)評估的評估結(jié)論，并在可交易數(shù)據(jù)產(chǎn)品說明書中披露數(shù)據(jù)內(nèi)容、服務(wù)形式、定價標準等關(guān)鍵要素。同時，上海數(shù)據(jù)交易所依法監(jiān)督和管理數(shù)據(jù)交易各方的信息披露行為，確保公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易生態(tài)的公正、透明、安全和可信。
（五）公共數(shù)據(jù)專區(qū)建設(shè)
上海數(shù)據(jù)交易所已經(jīng)上線公共數(shù)據(jù)專區(qū)，匯聚政府及市場資源，促進公共數(shù)據(jù)高質(zhì)量供給。上海數(shù)據(jù)交易所致力于聚集市場化自驅(qū)力，依據(jù)市場需求場景，將公共數(shù)據(jù)加工開發(fā)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品向社會主動供給，引入專業(yè)數(shù)商搭配提供多功能服務(wù)，為數(shù)據(jù)產(chǎn)品流通交易保駕護航。
四、結(jié)語
在數(shù)據(jù)資源利用的大環(huán)境下，各地政府積極開展公共數(shù)據(jù)流通利用的制度與產(chǎn)業(yè)實踐，但是，公共數(shù)據(jù)中涉及大量的個人信息、重要數(shù)據(jù)，因此公共數(shù)據(jù)利用行為需要遵守相關(guān)的法律法規(guī)，確保合法合規(guī)。通過數(shù)據(jù)交易機構(gòu)上架并流通公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品，可以規(guī)范公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運營行為，提升公共數(shù)據(jù)利用行為的安全、合規(guī)程度，明確公共數(shù)據(jù)的來源、流向和使用情況，最終保障公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用合規(guī)可控。
作者吳霄天系上海數(shù)據(jù)交易所數(shù)據(jù)合規(guī)經(jīng)理
作者韋志林系上海數(shù)據(jù)交易所副總經(jīng)理、研究院院長