——鎮(zhèn)安縣產(chǎn)業(yè)扶貧調(diào)查報(bào)告
商洛市脫貧辦研究室課題組
習(xí)近平總書(shū)記指出，發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)脫貧的根本之策。鎮(zhèn)安縣是今年全省首批、全市唯一脫貧摘帽縣，也是全省產(chǎn)業(yè)扶貧先進(jìn)縣，為了深化總結(jié)全市“三帶一創(chuàng)”(龍頭企業(yè)、產(chǎn)業(yè)合作社、產(chǎn)業(yè)大戶帶動(dòng)，創(chuàng)新金融扶貧機(jī)制)產(chǎn)業(yè)扶貧模式的推行進(jìn)展情況，探索攻克深度貧困堡壘的新路子，市脫貧辦研究室課題組于近期赴鎮(zhèn)安縣進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)扶貧專題調(diào)研，并形成本調(diào)查報(bào)告。
一、“九山半水半分田”的基本縣情
鎮(zhèn)安縣地處秦嶺南麓中段，東與山陽(yáng)縣、湖北鄖西縣接壤，西與安康市寧陜相連，南與安康市旬陽(yáng)縣毗鄰，北與柞水縣交界。全縣總面積3487平方公里，耕地35.48萬(wàn)畝，其中96.42%為山坡地，人均不足1畝基本農(nóng)田。下轄15個(gè)鎮(zhèn)辦，現(xiàn)有總?cè)丝?0.5萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口24.4萬(wàn)人，集革命老區(qū)、國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣、秦巴山區(qū)集中連片特困縣于一身，為陜西省11個(gè)深度貧困縣之一，2016年底建檔立卡貧困村96個(gè)，貧困戶2.05萬(wàn)戶6.18萬(wàn)人。2017年底建檔立卡貧困村90個(gè)，貧困戶1.6萬(wàn)戶4.7萬(wàn)人，貧困發(fā)生率19.17%。
鎮(zhèn)安縣自然、地理、氣候、人口分布，以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體上呈現(xiàn)“三多三困”的特點(diǎn)：
一是多山之困。主要表現(xiàn)為全縣“九山半水半分田”的地貌特征，導(dǎo)致大山阻隔、交通閉塞。唐代詩(shī)人賈島《題安業(yè)縣》一詩(shī);“一山未了一山迎，百里都無(wú)半里平。疑是老禪遙指處，只堪圖畫(huà)不堪行。”就是對(duì)鎮(zhèn)安縣的生動(dòng)寫(xiě)照。改革開(kāi)放后，隨著西康鐵路、包茂高速以及345國(guó)道的建設(shè)開(kāi)通，鎮(zhèn)安縣的交通條件有了很大改善，但仍處于有脊梁無(wú)翅膀的不平衡狀況，西線的柴(坪)、達(dá)(仁)、木(王)三鎮(zhèn)和東線的西口、茅坪兩個(gè)回族鎮(zhèn)交通仍十分困難，致使分布在東西兩線占全縣62%的貧困人口成為脫貧攻堅(jiān)最難啃的硬骨頭。
二是多災(zāi)之困。由于山大溝深，旱澇災(zāi)害交替頻發(fā)，給人民生產(chǎn)生活造成極大損失。據(jù)史料記載，從乾隆三年(1738年)至改革開(kāi)放前的1978年，240年間先后共發(fā)生大的旱澇自然災(zāi)害達(dá)110余次。新中國(guó)成立后的1949年至1989年40年間，全縣因?yàn)?zāi)發(fā)放救災(zāi)糧2500多萬(wàn)斤，返銷糧8833萬(wàn)斤，救災(zāi)款337萬(wàn)元，救災(zāi)衣被36萬(wàn)余件(床)。
三是多樣性之困。主要表現(xiàn)為氣候多樣性、資源多樣性、產(chǎn)業(yè)多樣化和人口分布不均衡等方面。反映在氣候多樣性上，高一丈不一樣，陰陽(yáng)坡差得多;反映在資源多樣性上，什么都有，什么都不成規(guī)模;反映在產(chǎn)業(yè)多樣性上，區(qū)域分割、分散化、碎片化十分明顯;反映在人口分布不均衡上，縣城3.3平方公里集聚了近10萬(wàn)人，而木王鎮(zhèn)400平方公里居住不到1萬(wàn)人，呈典型的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)，城鎮(zhèn)就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻。
2014年1月20日，李克強(qiáng)總理視察鎮(zhèn)安，發(fā)出了“向貧困開(kāi)戰(zhàn)，決不讓貧困代代相傳”的號(hào)召。一個(gè)月之后，他在寫(xiě)給鎮(zhèn)安縣永樂(lè)中學(xué)學(xué)生江欣桐的信中又說(shuō)：“如何兼顧發(fā)展與環(huán)境，是一個(gè)非常復(fù)雜的方程。我們正在想辦法給這個(gè)方程尋找‘最優(yōu)解’，走綠色發(fā)展道路，讓人與自然和諧相處。”經(jīng)過(guò)近幾年鎮(zhèn)安縣廣大干部群眾深入開(kāi)展產(chǎn)業(yè)扶貧的生動(dòng)實(shí)踐，如今已經(jīng)為這個(gè)復(fù)雜方程找到了最優(yōu)解，這就是深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記“兩山理論”，把生態(tài)做成產(chǎn)業(yè)，把產(chǎn)業(yè)做成生態(tài)，努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。
二、聚力根本之策的生動(dòng)實(shí)踐
(一)聚焦“135”路徑，樹(shù)立產(chǎn)業(yè)扶貧新思維
“135”實(shí)踐路徑，即“一套政策定方向，三大模式保收益，五項(xiàng)機(jī)制強(qiáng)保障。”其中：
一套政策定方向。制定出臺(tái)“三帶四聯(lián)”實(shí)施細(xì)則和土地林地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)選定、財(cái)政涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金參股經(jīng)營(yíng)等6個(gè)配套辦法，以及農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)三年振興計(jì)劃等系列文件。根據(jù)東中西三大片區(qū)特點(diǎn)，科學(xué)規(guī)劃“兩園四帶”產(chǎn)業(yè)布局，形成以包茂高速和211國(guó)道、345國(guó)道為軸線，輻射帶動(dòng)周邊區(qū)域的農(nóng)產(chǎn)品商貿(mào)物流集散帶;以金臺(tái)、云蓋寺、木王、塔云山四大景區(qū)環(huán)線為軸線的農(nóng)旅融合產(chǎn)業(yè)示范區(qū)和十大農(nóng)特產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)。
三大模式保收益。探索“園區(qū)+合作社+貧困戶”模式，引進(jìn)龍頭企業(yè)進(jìn)入園區(qū)從事農(nóng)產(chǎn)品加工與銷售，在鎮(zhèn)村組建農(nóng)民專業(yè)合作社，實(shí)現(xiàn)規(guī)�；F(tuán)發(fā)展，全縣依托4個(gè)省級(jí)產(chǎn)業(yè)園、7個(gè)市級(jí)示范園，組建合作社150多個(gè)，帶動(dòng)2300多戶貧困戶穩(wěn)定增收。探索“企業(yè)+合作社+貧困戶”模式，由企業(yè)引導(dǎo)能人大戶組建合作社，既保證了企業(yè)有自己的生產(chǎn)基地，又讓貧困群眾在發(fā)展產(chǎn)業(yè)各個(gè)環(huán)節(jié)上直接受益。探索“合作社+貧困戶”模式，由合作社直接與企業(yè)簽訂合同，實(shí)行訂單生產(chǎn)，全縣扶持和發(fā)展159個(gè)專業(yè)合作社，吸納貧困戶參與產(chǎn)品供銷，使農(nóng)戶成為產(chǎn)業(yè)鏈條的“第一供應(yīng)商”。
五項(xiàng)機(jī)制強(qiáng)保障。建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，把相關(guān)的政策集成在一起，將分散的資源資金捆在一起，將龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體，與貧困戶緊密聯(lián)結(jié)在一起。通過(guò)合作經(jīng)營(yíng)、入股分紅、訂單收購(gòu)、勞務(wù)增收、反租倒包等幫帶方式，將貧困戶牢牢鑲嵌在產(chǎn)業(yè)鏈上。建立政策保障機(jī)制，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的辦法，發(fā)放產(chǎn)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，實(shí)施全方位、精準(zhǔn)化、系統(tǒng)化的政策補(bǔ)助，靠政策驅(qū)動(dòng)、資金撬動(dòng)、激勵(lì)推動(dòng)來(lái)引導(dǎo)企業(yè)、合作社、能人大戶與貧困戶結(jié)成利益共同體。建立技術(shù)服務(wù)機(jī)制，成立技術(shù)服務(wù)110指揮中心，組建12支產(chǎn)業(yè)技術(shù)服務(wù)隊(duì)，開(kāi)展技術(shù)培訓(xùn)2.5萬(wàn)人次，確保每戶有1名實(shí)用技術(shù)明白人。建立領(lǐng)導(dǎo)包抓機(jī)制，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包抓10個(gè)脫貧產(chǎn)業(yè)和園區(qū)基地，及時(shí)解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展中遇到的矛盾和問(wèn)題。建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，通過(guò)建立貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，為農(nóng)戶購(gòu)買“農(nóng)業(yè)綜合保險(xiǎn)”等，有效防控產(chǎn)業(yè)扶持資金風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)農(nóng)戶抵御和防范自然風(fēng)險(xiǎn)的能力。“135”實(shí)踐路徑，實(shí)現(xiàn)了從田間到車間、輸血到造血、單干到抱團(tuán)、漫灌到滴管“四個(gè)轉(zhuǎn)變”。目前，全縣十大產(chǎn)業(yè)規(guī)模達(dá)到122萬(wàn)畝，聯(lián)帶貧困戶15145戶51346人，產(chǎn)業(yè)收入占到農(nóng)民人均可支配收入的30%以上。
(二)推行“三帶四聯(lián)”模式，破解三大發(fā)展難題1.“三帶四聯(lián)”的豐富內(nèi)涵
2016年，鎮(zhèn)安縣經(jīng)過(guò)調(diào)研提出并推行了大戶帶、企業(yè)帶、“三社”帶(即供銷社、信用社、專業(yè)合作社)，聯(lián)產(chǎn)、聯(lián)業(yè)、聯(lián)股、聯(lián)營(yíng)的“三帶四聯(lián)”產(chǎn)業(yè)脫貧模式，充分發(fā)揮了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的帶動(dòng)作用。所謂聯(lián)產(chǎn)就是貧困戶利用自己承包經(jīng)營(yíng)的土地、林地及自身?yè)碛械馁Y源等，參與專業(yè)合作社、村級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展公司、龍頭企業(yè)的基地建設(shè)，享受土地流轉(zhuǎn)租金等收益。所謂聯(lián)業(yè)就是組織貧困戶到龍頭企業(yè)就業(yè)務(wù)工，增加工資性收入;或者由龍頭企業(yè)提供種苗、技術(shù)等服務(wù)，簽訂收購(gòu)合同，統(tǒng)一收購(gòu)，統(tǒng)一銷售，增加經(jīng)營(yíng)性收入。所謂聯(lián)股就是對(duì)無(wú)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、無(wú)就業(yè)渠道的貧困戶，將所承包的土地、林地等經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及房屋等財(cái)產(chǎn)權(quán)經(jīng)評(píng)估后入股到企業(yè)、合作社，享受固定收益分紅。所謂聯(lián)營(yíng)就是建設(shè)公益性項(xiàng)目，為城鎮(zhèn)貧困戶提供就業(yè)崗位，引導(dǎo)誠(chéng)信貧困戶入股或財(cái)政扶貧資金配股，增加收入來(lái)源。
2.“三帶四聯(lián)”貫穿了“四個(gè)精準(zhǔn)”
精準(zhǔn)識(shí)別帶動(dòng)對(duì)象。依據(jù)貧困戶自身能力和發(fā)展條件，將識(shí)別入庫(kù)的2.05萬(wàn)戶貧困戶精準(zhǔn)劃分為三種類型：把發(fā)展能力強(qiáng)、發(fā)展條件好、有項(xiàng)目的貧困戶確定為自主發(fā)展型，對(duì)這一類貧困戶主要是產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、技術(shù)服務(wù)，促其脫貧;把發(fā)展能力低、發(fā)展基礎(chǔ)差的貧困戶確定為“三帶四聯(lián)”型，并把這一類作為主攻點(diǎn)、關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行幫扶;把五保戶確定為社會(huì)兜底型，對(duì)這一類主要是落實(shí)政策，強(qiáng)化保障，保其脫貧。
精準(zhǔn)確定帶動(dòng)主體。成立專門(mén)認(rèn)定機(jī)構(gòu)，對(duì)全縣200多家申請(qǐng)參與“三帶四聯(lián)”的企業(yè)和1000多家專業(yè)合作社，經(jīng)過(guò)評(píng)估、審定、公示，統(tǒng)一認(rèn)定了73家資金雄厚、市場(chǎng)前景廣闊的龍頭企業(yè)和156家技術(shù)先進(jìn)、成長(zhǎng)速度快的專業(yè)合作社，再通過(guò)銀行征信、評(píng)估認(rèn)定后作為貧困戶帶聯(lián)主體。
精準(zhǔn)帶聯(lián)方式。整合貧困戶的土地、勞動(dòng)力及涉農(nóng)扶貧資金，通過(guò)合作經(jīng)營(yíng)、入股分紅、訂單收購(gòu)、勞務(wù)增收、反租倒包等幫帶方式，讓貧困戶參與到種、養(yǎng)、加、產(chǎn)、銷縱向產(chǎn)業(yè)鏈條之中，形成利益聯(lián)結(jié)關(guān)系。全縣聯(lián)產(chǎn)8621戶24140人，聯(lián)業(yè)6198戶17359人，聯(lián)股9762戶27335人，聯(lián)營(yíng)1257戶3960人，實(shí)現(xiàn)了“三帶四聯(lián)”脫貧攻堅(jiān)全覆蓋。
精準(zhǔn)收益分配。根據(jù)聯(lián)產(chǎn)、聯(lián)業(yè)、聯(lián)股、聯(lián)營(yíng)的具體情況，分類量化折算為四類股。第一類是優(yōu)先股，依托脫貧攻堅(jiān)金融扶持政策，由村產(chǎn)業(yè)合作社利用貧困戶入股的土地、林地、房屋等資產(chǎn)作擔(dān)保，在縣農(nóng)商行進(jìn)行統(tǒng)一承貸，為每戶貧困戶配發(fā)了5萬(wàn)元的優(yōu)先股，全部投放到龍頭企業(yè)、專業(yè)生產(chǎn)合作社，由龍頭企業(yè)、專業(yè)生產(chǎn)合作社按8%的固定比例分配收益，貧困戶每年僅此一項(xiàng)可增收4000元。第二類是協(xié)議股，將政府劃撥易權(quán)到村和村集體自有的資產(chǎn)資金，量化入股到相關(guān)企業(yè)，在企業(yè)5年成長(zhǎng)期內(nèi)，協(xié)議確定固定收益分紅，分紅后的20%作為村集體積累，80%面向全村所有群眾進(jìn)行分配，5年后，按企業(yè)實(shí)際利潤(rùn)分配收益。第三類是成員股，針對(duì)所有集體經(jīng)濟(jì)組織成員，對(duì)村產(chǎn)業(yè)公司自主經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的收益，按村產(chǎn)業(yè)公司章程，40%用于擴(kuò)大再生產(chǎn)，60%用于村集體經(jīng)濟(jì)組織成員個(gè)人分紅。第四類是資源股，對(duì)部分擁有可集中交易資源資產(chǎn)的群眾，在每個(gè)村產(chǎn)業(yè)公司建立了產(chǎn)權(quán)交易中心，引導(dǎo)群眾將林山、土地、房屋等資源資產(chǎn)，通過(guò)交易中心入股到有關(guān)企業(yè)、景區(qū)、合作社，按照誰(shuí)入股誰(shuí)受益的原則，由農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)主體商議受益分配。
3.“三帶四聯(lián)”破解了三大難題
“三帶四聯(lián)”解決了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制弊端和沉積問(wèn)題，找到了龍頭企業(yè)、合作社、能人大戶與貧困戶聯(lián)結(jié)的端口，起到了“小政策”撬動(dòng)“大產(chǎn)業(yè)”的杠桿作用，釋放出了通力扶貧的疊加效應(yīng)。
一是破解了錢(qián)從哪里來(lái)的問(wèn)題。從涉農(nóng)整合資金當(dāng)中，提取1.05億元在縣農(nóng)商行設(shè)立貸款擔(dān)�；穑摄y行按照1：10比例放大貸款，融資10.5億元。對(duì)具備貸款條件的貧困戶，按照“5321”小額信貸模式，每戶5萬(wàn)元，共發(fā)放自主貸款4.05億元;對(duì)不具備貸款條件的貧困戶，由村級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展公司作為貸款平臺(tái)，實(shí)行統(tǒng)貸統(tǒng)還，即以貧困戶資產(chǎn)作抵押，按照每戶5萬(wàn)元額度統(tǒng)一在農(nóng)商行承貸，共發(fā)放貸款7億元。通過(guò)這兩種途徑，全縣共發(fā)放貸款11.05億元，實(shí)現(xiàn)了除五保戶外的貧困戶貸款全覆蓋。
二是破解了資金怎么用的問(wèn)題。對(duì)有發(fā)展項(xiàng)目的貧困戶，加大扶持力度，促進(jìn)其通過(guò)自主經(jīng)營(yíng)、增收脫貧;對(duì)沒(méi)有發(fā)展項(xiàng)目的貧困戶，由龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社通過(guò)“三帶四聯(lián)”利益聯(lián)結(jié)和“雙向選擇”的方式，進(jìn)行合作經(jīng)營(yíng)，解決了貧困戶資金不會(huì)用、短期增收難的問(wèn)題。
三是破解了產(chǎn)業(yè)培育難的問(wèn)題。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)把全縣可集中連片的耕地和退耕還林地，納入村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心數(shù)據(jù)平臺(tái)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，財(cái)政兜底，三年零地租流轉(zhuǎn)給龍頭企業(yè)、合作社及能人大戶，用于擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)基地。通過(guò)“帶”“聯(lián)”關(guān)系，打破部門(mén)行業(yè)之分，改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)獨(dú)木難撐的格局，按照“長(zhǎng)短結(jié)合、以短養(yǎng)長(zhǎng)”的思路，重點(diǎn)培育和發(fā)展茶葉、蠶桑、食用菌、中藥材、油用牡丹、紅豆杉六大特色產(chǎn)業(yè)和林果(核桃、板栗)、魔芋、烤煙、養(yǎng)殖(白山羊、嶺南牛)四大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，編織產(chǎn)業(yè)脫貧保障網(wǎng)。通過(guò)入股投資、貸款融資有效解決了企業(yè)融資難的問(wèn)題，極大調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)主體發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的積極性，目前，全縣特色產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到15.17億元，實(shí)現(xiàn)了每村都有1-2項(xiàng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，每戶都有1個(gè)中長(zhǎng)期增收項(xiàng)目。
(三)實(shí)施雙向細(xì)分對(duì)接，夯實(shí)精準(zhǔn)幫扶效果
去年以來(lái)，鎮(zhèn)安縣探索推行“戶分三類、精準(zhǔn)幫扶”工作機(jī)制，在此基礎(chǔ)上，又與產(chǎn)業(yè)細(xì)分延伸鏈條實(shí)行精準(zhǔn)對(duì)接，精準(zhǔn)幫扶，推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)扶貧取得實(shí)效，做到脫真貧、真脫貧。
1.戶分三類，精準(zhǔn)識(shí)別
在保持現(xiàn)有貧困戶數(shù)據(jù)庫(kù)相對(duì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，根據(jù)貧困戶的家庭現(xiàn)狀、致貧原因、發(fā)展?jié)撃�、變化趨�?shì)等，明確具體標(biāo)準(zhǔn)，集中系統(tǒng)研判，把貧困戶劃分為“有勞動(dòng)能力戶”“弱勞動(dòng)能力戶”“無(wú)勞動(dòng)能力戶”三類。
“有勞動(dòng)能力戶”，即家庭成員身體基本健康、勞動(dòng)力相對(duì)充足、有穩(wěn)定脫貧產(chǎn)業(yè)的貧困戶。再對(duì)照貧困戶脫貧的五條標(biāo)準(zhǔn)，把已經(jīng)達(dá)標(biāo)的確定為“放心戶”;一項(xiàng)以上沒(méi)有達(dá)標(biāo)的確定為“缺項(xiàng)戶”。全縣目前共確定“有勞動(dòng)能力戶”7914戶，占貧困戶總戶數(shù)的48.2%，其中“放心戶”5406戶、“缺項(xiàng)戶”2508戶。
“弱勞動(dòng)能力戶”，即家庭成員因病、因殘勞動(dòng)力弱或勞動(dòng)力相對(duì)偏少、收入不穩(wěn)定的貧困戶。在“弱勞動(dòng)能力戶”中，把經(jīng)過(guò)幫扶當(dāng)年可以達(dá)標(biāo)脫貧的，確定為“可脫戶”;不能脫貧的，確定為“沉底戶”。全縣共確定“弱勞動(dòng)能力戶”3826戶，占貧困戶總戶數(shù)的23.3%，其中“可脫戶”3215戶、“沉底戶”611戶。
“無(wú)勞動(dòng)能力戶”，即家庭成員全部因病、因殘、因年齡無(wú)勞動(dòng)能力或喪失勞動(dòng)能力的貧困戶。在“無(wú)勞動(dòng)能力戶”中，把達(dá)到特困人員救助供養(yǎng)條件的，確定為“特困供養(yǎng)戶”;不夠特困人員救助供養(yǎng)條件的，確定為“兜底低保戶”。全縣共確定“無(wú)勞動(dòng)能力戶”4691戶，占貧困戶總戶數(shù)的28.5%，其中“特困供養(yǎng)戶”3490戶、“兜底低保戶”1201戶。
2.產(chǎn)業(yè)細(xì)分，精準(zhǔn)對(duì)接
專業(yè)化分工。把產(chǎn)業(yè)作業(yè)過(guò)程分解為若干個(gè)階段，分別由不同的專業(yè)化人員來(lái)完成。比如在蠶桑產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，鎮(zhèn)安縣種桑養(yǎng)蠶歷史悠久，但基本上都是單家獨(dú)戶自種自采、自養(yǎng)自銷。近年來(lái)，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃引領(lǐng)下，通過(guò)生產(chǎn)要素聚集、生產(chǎn)環(huán)節(jié)集成，該縣采取種養(yǎng)加分離模式，發(fā)展桑園3.2萬(wàn)畝，建設(shè)小蠶共育室及工廠化養(yǎng)蠶廠房13座，桑蠶產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)了種桑、養(yǎng)蠶、繅絲“三駕馬車”共贏的局面，即種桑的專門(mén)種桑，通過(guò)密植桑園高產(chǎn)桑葉，每畝660株，每株產(chǎn)桑葉20斤，每斤以0.6元的價(jià)格出售給養(yǎng)蠶戶，每戶建管3畝左右桑園，年收入可達(dá)2萬(wàn)元以上;養(yǎng)蠶的專門(mén)養(yǎng)蠶，他們把養(yǎng)蠶細(xì)分小蠶共育和大蠶分養(yǎng)。小蠶共育實(shí)行專業(yè)生產(chǎn)合作社工廠化生產(chǎn)，大蠶分養(yǎng)實(shí)行專業(yè)大戶經(jīng)營(yíng)，養(yǎng)蠶能力從原來(lái)的每戶兩季3張?jiān)黾拥?季10張，收入從過(guò)去7500元增加到現(xiàn)在的2.5萬(wàn)元以上;繅絲廠與蠶農(nóng)簽訂訂單農(nóng)業(yè)合同，保護(hù)價(jià)收購(gòu)，既保護(hù)了農(nóng)民利益，又保證了原料來(lái)源和產(chǎn)品質(zhì)量。
工廠化生產(chǎn)�？緹熒a(chǎn)是鎮(zhèn)安縣脫貧攻堅(jiān)的一項(xiàng)重要產(chǎn)業(yè)，目前全縣的烤煙種植面積2.7萬(wàn)畝，“三分種、七分烤”，烘烤是直接影響煙葉質(zhì)量、煙農(nóng)收益的重要環(huán)節(jié)。為提高煙葉質(zhì)量，降低煙農(nóng)生產(chǎn)成本，增加經(jīng)濟(jì)收入，近幾年，鎮(zhèn)安縣按照“高科技、高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)”的要求加大煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，烤煙生產(chǎn)已經(jīng)形成了從育苗到烘烤的全程工廠化生產(chǎn)模式。由合作社引進(jìn)良種、集中統(tǒng)一育苗，集中統(tǒng)一供苗，使煙農(nóng)從繁雜的生產(chǎn)環(huán)節(jié)中解放出來(lái)。同時(shí)，煙葉烘烤也變成了烘爐電腦控制，烘烤過(guò)程中的溫度、濕度、加熱時(shí)間、排風(fēng)換氣，都由電腦來(lái)精準(zhǔn)控制，減少了煙葉烘烤不當(dāng)產(chǎn)生的損失。由于烤煙質(zhì)量提高，煙葉公司將復(fù)烤后質(zhì)量分等前移到烘烤后，產(chǎn)業(yè)合作社按質(zhì)按等交售，增加了煙農(nóng)收益。
園區(qū)化承載。以省級(jí)園區(qū)為引領(lǐng)、市級(jí)園區(qū)為支撐、縣級(jí)園區(qū)為依托、鎮(zhèn)級(jí)園區(qū)為基礎(chǔ)，著力打造全縣特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的先行區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的示范區(qū)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的模范區(qū)。在午峪工業(yè)集中區(qū)，百盛繅絲廠、五味子醋、華美油脂等農(nóng)產(chǎn)品加工項(xiàng)目建設(shè)，帶動(dòng)群眾就業(yè)近1000人;文家廟花崗巖產(chǎn)業(yè)園和冷水河大理石工業(yè)園區(qū)，近千名搬遷群眾脫離農(nóng)業(yè)，成為石材產(chǎn)業(yè)工人。目前，全縣累計(jì)集中流轉(zhuǎn)土地、建設(shè)產(chǎn)業(yè)基地7.1萬(wàn)畝，重點(diǎn)建設(shè)了4個(gè)省級(jí)、7個(gè)市級(jí)、10個(gè)縣級(jí)、15個(gè)鎮(zhèn)級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，承載貧困戶2823戶4469人，形成鎮(zhèn)有園區(qū)、村有基地。
3.瞄準(zhǔn)“靶向”，精準(zhǔn)幫扶
對(duì)有勞動(dòng)能力戶，重點(diǎn)實(shí)施產(chǎn)業(yè)幫扶。按照“長(zhǎng)短結(jié)合、以短養(yǎng)長(zhǎng)”的思路，為每個(gè)有能戶幫助規(guī)劃了兩個(gè)以上的長(zhǎng)短產(chǎn)業(yè)，實(shí)行產(chǎn)業(yè)與貧困戶之間“雙向選擇、雙向?qū)?rdquo;。目前，全縣發(fā)放蠶種2200張，生產(chǎn)食用菌1038萬(wàn)袋，發(fā)展中藥材7.85萬(wàn)畝、油用牡丹2.66萬(wàn)畝、紅豆杉1.55萬(wàn)畝，新建改造茶園8000畝，新建茶葉工廠4個(gè)，烤煙移栽2.7萬(wàn)畝，魔芋播種7600畝，新增畜禽養(yǎng)殖12.53萬(wàn)頭(只)，累計(jì)發(fā)放產(chǎn)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)資金1.63億元。全縣15個(gè)鎮(zhèn)辦、154個(gè)村(社區(qū))實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目全覆蓋。
同時(shí)出臺(tái)產(chǎn)業(yè)扶持政策，給予一定的獎(jiǎng)補(bǔ)，比如，發(fā)展蠶桑產(chǎn)業(yè)，蠶種每張補(bǔ)助20元，新建小蠶共育室及工廠化養(yǎng)蠶廠房每平方米補(bǔ)助300元;發(fā)展食用菌，每袋補(bǔ)助1.5元;發(fā)展中藥材、油用牡丹、魔芋產(chǎn)業(yè)，純種每畝補(bǔ)助600元，套種每畝補(bǔ)助400元;種植紅豆杉，每畝補(bǔ)助600元，等等，全縣累計(jì)發(fā)放產(chǎn)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)資金1.63億元，實(shí)現(xiàn)了家家有產(chǎn)業(yè)、人人有崗位、戶戶有收入。
雙向細(xì)分、精準(zhǔn)對(duì)接有效解決了過(guò)去產(chǎn)業(yè)扶貧工作存在的“一刀切”“一般粗”等問(wèn)題，找準(zhǔn)了堅(jiān)中之堅(jiān)，明確了主攻方向，做到了緊盯靶心、聚焦難點(diǎn)，握緊拳頭、精準(zhǔn)發(fā)力。
三、值得總結(jié)推廣的寶貴經(jīng)驗(yàn)
產(chǎn)業(yè)扶貧是一篇大文章，從“三帶四聯(lián)”到“戶分三類”，鎮(zhèn)安縣近年來(lái)進(jìn)行了大量有益的嘗試和探索，他們的生動(dòng)實(shí)踐為全市各縣區(qū)提供了一系列可復(fù)制推廣的寶貴經(jīng)驗(yàn)和深刻啟示。
(一)因地制宜，規(guī)劃引領(lǐng)明方向
習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，貧困地區(qū)要從實(shí)際出發(fā)，因地制宜、科學(xué)規(guī)劃，幫助鄉(xiāng)親們尋找脫貧致富的路子。攻克深度貧困，首先要求有一個(gè)切合實(shí)際的、目標(biāo)明確的規(guī)劃作引領(lǐng)，把當(dāng)務(wù)之急和長(zhǎng)遠(yuǎn)之需相結(jié)合，對(duì)區(qū)域布局、產(chǎn)業(yè)培育、配套設(shè)施等作出系統(tǒng)安排，進(jìn)一步明確脫貧攻堅(jiān)的路徑和任務(wù)。鎮(zhèn)安縣科學(xué)編制了《產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年)》和“兩園四帶”產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，通過(guò)規(guī)劃明晰了發(fā)展方向、有效整合了資源、明確了項(xiàng)目重點(diǎn)、規(guī)范了實(shí)施過(guò)程、落實(shí)了目標(biāo)責(zé)任，在產(chǎn)業(yè)培育過(guò)程中堅(jiān)持因地制宜，立足資源優(yōu)勢(shì)，宜農(nóng)則農(nóng)、宜牧則牧、宜林則林、宜游則游，把當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源和社會(huì)上一切可以利用的資金、技術(shù)、管理等發(fā)展要素集聚起來(lái)，按照“一村一品”“一鎮(zhèn)一業(yè)”進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局，重點(diǎn)培育發(fā)展了具有區(qū)域特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。尤其值得肯定的是，鎮(zhèn)安縣在制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)劃的過(guò)程中，充分發(fā)揮了產(chǎn)業(yè)辦(農(nóng)業(yè)局)和扶貧局以及各鎮(zhèn)辦的緊密配合作用，有效地克服了上下斷層、左右斷檔的“兩張皮”現(xiàn)象，形成了“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、分形共氣”“九牛爬坡、個(gè)個(gè)出力”的良好局面。
(二)重在精準(zhǔn)，貴在堅(jiān)持“三實(shí)”精神
習(xí)近平總書(shū)記指出：“扶貧開(kāi)發(fā)推進(jìn)到今天這樣的程度，貴在精準(zhǔn)、重在精準(zhǔn)、成敗之舉在于精準(zhǔn)。”鎮(zhèn)安縣在產(chǎn)業(yè)扶貧上之所以能取得顯著成效，關(guān)鍵就在于堅(jiān)持精準(zhǔn)施策、堅(jiān)守“三實(shí)”。精準(zhǔn)施策主要體現(xiàn)在精準(zhǔn)發(fā)展定位，深入農(nóng)村實(shí)際走訪農(nóng)戶，進(jìn)行深度市場(chǎng)調(diào)研，根植于當(dāng)?shù)氐奶厣c優(yōu)勢(shì)，因地制宜地發(fā)展。精準(zhǔn)工作部署，嚴(yán)格對(duì)照國(guó)家和省、市要求，緊密結(jié)合縣域?qū)嶋H，對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧的操作環(huán)節(jié)提出標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和要求。精準(zhǔn)成效考核，在年度明確考核工作細(xì)則和考核指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同階段的工作重點(diǎn)，明確各個(gè)季度考核的內(nèi)容。精準(zhǔn)督查問(wèn)責(zé)，對(duì)每次督查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，以問(wèn)題交辦函的形式，分單位、分鎮(zhèn)辦送達(dá)，明確整改任務(wù)和要求，并根據(jù)交辦函，加強(qiáng)跟蹤問(wèn)責(zé)。通過(guò)建立完善系統(tǒng)研判、幫扶對(duì)接、責(zé)任落實(shí)、脫貧退出四大機(jī)制，確保了脫貧工作務(wù)實(shí)，脫貧過(guò)程扎實(shí)，脫貧結(jié)果真實(shí)。
(三)創(chuàng)新機(jī)制，凝聚“三資”聯(lián)動(dòng)合力
鎮(zhèn)安縣在發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)過(guò)程中，面臨最大的困難是資金短缺、投入不足。為了破解資金瓶頸，縣委、縣政府做了大量工作，切實(shí)加強(qiáng)政銀、銀企合作，充分調(diào)動(dòng)銀行、企業(yè)和社會(huì)各方面的積極性，形成了政府幫扶資金優(yōu)先保障、銀行信貸資金重點(diǎn)傾斜、社會(huì)捐助資金積極參與的“三資”聯(lián)動(dòng)良好局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年以來(lái)，全縣盤(pán)活村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)9550萬(wàn)元，財(cái)政整合涉農(nóng)資金4.47億元，投入村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金2.13億元，銀行信貸投入11.05億元，蘇陜協(xié)作、部門(mén)幫扶以及社會(huì)資金投入2280萬(wàn)元，有效地緩解了產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金投入不足的矛盾。
為了有效規(guī)避資金風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。鎮(zhèn)安縣在產(chǎn)業(yè)推進(jìn)過(guò)程中設(shè)立了四道防線，第一道防線是，籌措5000萬(wàn)元的呆壞賬準(zhǔn)備金和1個(gè)億貸款籌備金，出現(xiàn)呆壞賬由政府與農(nóng)商行按照3：7的比例承擔(dān)責(zé)任，政府承擔(dān)的責(zé)任用呆壞賬準(zhǔn)備金支付;第二道防線是，認(rèn)定的企業(yè)和專業(yè)合作社都為銀行提供了反擔(dān)保，簽訂了擔(dān)保合同，對(duì)帶聯(lián)貧困戶的貸款承擔(dān)償還責(zé)任;第三道防線是，每季度由縣扶貧局牽頭，縣財(cái)政、審計(jì)、農(nóng)業(yè)、市監(jiān)、經(jīng)貿(mào)、人行、國(guó)投公司等部門(mén)參與，對(duì)入股企業(yè)、合作社的資金使用情況進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)因經(jīng)營(yíng)管理不善等人為因素造成資金風(fēng)險(xiǎn)苗頭，立即解除合同，收回資金。第四道防線是，針對(duì)霜凍、風(fēng)雹、洪水等自然風(fēng)險(xiǎn)，縣財(cái)政出資415.64萬(wàn)元，為全縣6.6萬(wàn)農(nóng)戶購(gòu)買了“農(nóng)業(yè)綜合保險(xiǎn)”，保險(xiǎn)范圍涵蓋種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)業(yè)設(shè)施等三大類27個(gè)子項(xiàng)，切實(shí)增強(qiáng)了農(nóng)戶抵御和防范自然風(fēng)險(xiǎn)的能力。
(四)改革促變，不斷壯大集體經(jīng)濟(jì)
堅(jiān)持“三變”(資源變資本、資金變股金、農(nóng)民變股民)改革，全縣15個(gè)鎮(zhèn)辦、154個(gè)村(社區(qū))全面開(kāi)展了清產(chǎn)核資，建立了“三變”改革試點(diǎn)推進(jìn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了96個(gè)建檔立卡貧困村全覆蓋。堅(jiān)持以“三帶四聯(lián)”為載體，以激活農(nóng)村資源、資產(chǎn)、資金為重點(diǎn)，探索形成了集體經(jīng)濟(jì)優(yōu)先股追跑、協(xié)議股競(jìng)跑、成員股領(lǐng)跑、資源股助跑“四股并跑”的可喜局面。通過(guò)“三變”改革、“四股并跑”，使農(nóng)民享有的山林、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)(承包經(jīng)營(yíng)權(quán))一權(quán)變“四金”，即土地承包經(jīng)營(yíng)出租收租金，流轉(zhuǎn)參股分股金，入社務(wù)工掙薪金，出售產(chǎn)品得現(xiàn)金。與此同時(shí)，村集體經(jīng)濟(jì)得到了恢復(fù)發(fā)展和壯大，全縣148個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)收入平均達(dá)到10萬(wàn)元以上，最高年收入達(dá)到200多萬(wàn)元。
(五)扶志扶智，激發(fā)群眾內(nèi)生動(dòng)力
黨的十九大報(bào)告提出，注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合。扶志以自強(qiáng)，扶智以自立，脫貧的內(nèi)生動(dòng)力就會(huì)奔涌而出。鎮(zhèn)安縣把精神扶貧作為精準(zhǔn)扶貧的一項(xiàng)重點(diǎn)促進(jìn)工程，突出抓好以精準(zhǔn)扶貧為主旋律的文藝文化市場(chǎng)建設(shè)，充分發(fā)揮縣、鎮(zhèn)辦、村、組、院落五級(jí)宣傳陣地作用，把集中宣講和一對(duì)一點(diǎn)宣講相結(jié)合，傳統(tǒng)方式宣傳和新媒體宣傳相結(jié)合，大力弘揚(yáng)勤勞致富、脫貧光榮的價(jià)值觀念，進(jìn)一步提高貧困群眾的政策知曉率。突出樣板帶動(dòng)效應(yīng)，分級(jí)開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)紅旗村、十星級(jí)文明戶、勤勞致富戶、脫貧光榮戶、道德模范戶“五項(xiàng)評(píng)優(yōu)活動(dòng)”，開(kāi)展了豐富多彩的道德模范事跡、脫貧攻堅(jiān)典型先進(jìn)人物宣講活動(dòng)，塑造“勤勞光榮、安貧可恥”的脫貧致富典型，用正能量提升貧困群眾勇于脫貧摘帽的精氣神，激發(fā)貧困群眾的積極性和主動(dòng)性，增強(qiáng)了群眾脫貧致富的自信心，把“讓我脫貧”變?yōu)?ldquo;我要脫貧”。
(六)盡銳出戰(zhàn)，打造“五鐵”扶貧隊(duì)伍
鎮(zhèn)安縣把轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)作為脫貧攻堅(jiān)工作的重要保障，全力打造習(xí)近平總書(shū)記提出的“鐵一般信念、鐵一般本領(lǐng)、鐵一般作風(fēng)、鐵一般擔(dān)當(dāng)、鐵一般紀(jì)律”的“五鐵”扶貧干部隊(duì)伍。先后出臺(tái)了《駐村工作隊(duì)選派管理辦法》《脫貧摘帽縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)工作責(zé)任分工》《脫貧摘帽任務(wù)、責(zé)任、時(shí)間清單》，用嚴(yán)格舉措選派干部，用暖心舉措激勵(lì)干部，用長(zhǎng)效舉措提升干部，以上率下帶頭干，明確分工統(tǒng)籌干，干部包戶精準(zhǔn)干;制定出臺(tái)了《鎮(zhèn)安縣脫貧摘帽六條鐵律》《脫貧摘帽責(zé)任追究辦法》《第一書(shū)記、駐村工作隊(duì)員駐村考勤考核制度》《鼓勵(lì)激勵(lì)“召回”管理容錯(cuò)糾錯(cuò)制度》《加強(qiáng)駐村工作隊(duì)選派管理壓實(shí)“四支隊(duì)伍”責(zé)任實(shí)施辦法》等制度和辦法，嚴(yán)格了紀(jì)律約束，強(qiáng)化了從嚴(yán)問(wèn)責(zé)，嚴(yán)督實(shí)考?jí)簩?shí)了責(zé)任，確保了優(yōu)秀干部下到一線，“四支隊(duì)伍”干在一線，全體干部建功立業(yè)在一線。